Recherche et développement :
Le financement, la question de vérité
Vincent Russier
Chargé de recherches au CNRS et militant d’Ensemble !.
Quels sont les éléments principaux des mécanismes de financement des activités de recherche et développement (R&D) en France ? Sans entrer dans les détails techniques, on va tenter ici de montrer les différents mécanismes et sources de financement d’une part de la composante à finalité industrielle, et d’autre part de la composante plus fondamentale portée par les organismes de recherche publique. Les chiffres utilisés sont principalement ceux (stabilisés) de 2017 et 2018.
Rappelons tout d’abord que la stratégie de Lisbonne, élaborée en mars 2000, a défini un objectif commun d’investissement de recherche et développement (R&D) (voir encart) au sein des pays européens devant conduire à consacrer 3 % du PIB en dépenses internes de R&D (DIRD) à l’horizon de 2010 (ensuite repoussé à l’horizon 2020), dont 2 % pour les entreprises et 1 % pour les dépenses publiques [1]. Reste qu’en France cet objectif déjà annoncé comme cible avant 2000, puis depuis toujours réaffirmé comme promesse, aujourd’hui, si l’on en croit les orientations stratégiques de la future LPPR [projet LPPR, 06/2020, et rapport annexe], il apparaît atteignable plutôt à l’horizon 2030.
Non seulement on en est encore assez loin (2,20 % en 2018), mais ce rapport DIRD/PIB stagne au même niveau depuis 10 ans (2,16 % en 2009), et a même régressé ces dernières années (2,28 % en 2014), après une progression partant de 2,09 % en 2000. Ce budget correspond à une dépense globale de 52 milliards d’euros en 2018 (50,6 milliards d’euros en 2017) [2].
Notons que dans l’ensemble de l’UE, si le rapport DIRD/PIB de la France se situe au niveau de la zone euro, le seuil des 3 % a été atteint voire dépassé par certains de nos partenaires européens (Allemagne, Suède, Autriche, Danemark) et au sein de l’OCDE (Japon, Corée du sud par exemple). Ce qui témoigne d’une part que le fait d’amener la DIRD au-delà des 3 % de PIB ne plombe pas l’économie de marché, et d’autre part qu’en France cet engagement est resté à l’état de promesse durant plus de deux décennies et le restera probablement au moins une troisième. Notons que le constat de financement insuffisant est parfaitement clair dans l’introduction du rapport GT1 [3].
Les mécanismes du financement
Tout d’abord, on distingue la partie de dépenses effectuées par les entreprises (DIRDE), essentiellement finalisées et de court terme, de celles effectuées par les administrations (DIRDA), autrement dit les dépenses de recherche publique, lesquelles ont pour spécificité de privilégier la recherche fondamentale sans finalité de court terme et un lien étroit avec les activités universitaires. Il est clair qu’il n’est ni souhaitable ni envisageable d’établir une frontière étanche entre ces deux types d’activités. Cependant, les objectifs poursuivis s’ils diffèrent sont complémentaires, ce qui justifie à la fois le maintien d’une composante publique forte et la non mise en concurrence de cette dernière avec la R&D d’entreprise. Le rapport DIRDA/PIB, de 0,76 % en 2018 (0,77 % en 2017), correspondait à 35 % de la DIRD, en conformité du ratio souhaité de 2/3 de dépenses R&D assumés par les entreprises. Le montant des DIRDA s’est élevé à près de 18 milliards d’euros en 2018 (17,6 milliards d’euros 2017), celui des DIRDE à 34 milliards d’euros (33 milliards d’euros en 2017).
La partie R&D publique est effectuée au sein d’EPST (Établissements publics à caractère scientifique et technique) – CNRS, INSERM, INRA, pour les plus importants –, des EPIC (Établissements publics à caractère industriel et commercial) – CEA, CNES, ADEME… –, des établissements universitaires, et enfin au sein de fondations à but non lucratif (par exemple l’Institut Pasteur).
La DIRDE est en majeure partie autofinancée par les entreprises elles-mêmes mais d’importantes aides publiques s’y rajoutent sous forme de subventions publiques directes (à hauteur de 8 %, soit 2,9 milliards d’euros en 2017), et via la fiscalité, autrement dit le crédit impôt recherche (CIR), à hauteur de 6,3 milliards d’euros. Notons également l’aide indirecte mais accessoire en volume, via les projets de recherche financés par l’ANR (Agence nationale de la recherche).
Il est important d’analyser le CIR pour l’évolution de sa méthode de calcul, et du fait de l’importance de son volume. Initialement basé sur l’accroissement des dépenses de R&D effectuées en entreprise, il est dorénavant (depuis 2008 et après un processus hybride entre 2005 et 2008) calculé simplement sur le volume de celles-ci et correspond, par entreprise et annuellement, à 30 % des dépenses sous le seuil de 100 millions d’euros et 5 % au-delà. D’une mesure incitative au développement de la R&D, et potentiellement de l’emploi sous-jacent, il devient donc un simple outil de remboursement de dépenses effectuées. Ainsi, le volume du CIR stagne légèrement en dessous et jusqu’à 1 milliard d’euros jusqu’en 2005, pour passer rapidement dès 2008 au-delà de 4,5 milliards d’euros et se stabilise depuis 2010 entre 5,5 et 6,2 milliards d’euros [4]. Les critiques de ce système ont été formulées [5].
Structures des financements de la recherche publique.
L’exécution des DIRDA pour l’année 2017 se répartit [6] en 9,5 milliards d’euros pour les établissements publics (5,4 pour les EPST et 3,9 pour les EPIC) ; 7,3 milliards d’euros pour les établissements d’enseignement supérieur et de recherche (dont 5,2 milliards d’euros pour les établissements sous tutelle du MESRI), 800 millions d’euros pour les fondations privées à but non lucratif. Total : 17,6 milliards d’euros.
Pour analyser l’ensemble des ressources de financement de la recherche publique, on doit aussi prendre en compte les dépenses effectuées par sous-traitance (environ 10 %), ce qui conduit à une dépense totale de R&D des administrations de 20,5 milliards d’euros (en 2017).
Les ressources de 2017 se ventilent en 61 % de subventions publiques (c’est-à-dire. subventions pour charges de service public, SCSP) et 39 % de ressources propres (RP), dont 24 % par contrats et 15 % de ressources autres (prestations, etc.). Ces ratios présentent des disparités importantes selon les différentes structures. Les organismes de recherche, c’est-à-dire essentiellement les EPST et EPIC, sont financées à hauteur respectivement de 69 % et 23 % viales dotations budgétaires et contractuelles.
Répartition des dépenses des EPST (Établissements publics à caractère scientifique et technique) (on se basera essentiellement sur CNRS/Inserm). [8]
Dans les grandes lignes, les budgets des EPST comportent des recettes provenant de subventions publiques et de ressources propres, ces dernières résultant essentiellement de contrats de partenariats et de prestations extérieures. Les dépenses s’articulent en masse salariale, services communs et fonctionnement au sein des unités de recherche.
a) CNRS
Rappel : SCSP 76 % en 2018 (2,614 milliards d’euros), RP 24 % (838 millions d’euros).
Dans le budget total, les dépenses pour masse salariale correspondent à 72,56 % des dépenses de 2,50 milliards d’euros. Cette charge de masse salariale est prise pour 86 % sur la SCSP (personnels permanents à 95 % et environ 5 % pour personnel contractuel) et à 14 % sur les RP (personnels contractuels, dont environ 5 % de doctorants).
La contribution des dépenses des grands équipements mutualisés (très grandes infrastructures de recherche, TGIR) est d’environ 120 millions d’euros et l’ensemble des actions communes [hors salaires] se chiffre à 170 millions d’euros. L’ensemble des fonctions support [hors salaires] (actions sociales, moyens informatiques communs, etc.) se chiffre à 93 millions d’euros.
L’ensemble des dépenses effectuées au sein des unités de recherche hors salaires est d’environ 610 millions d’euros, dont 158 millions d’euros proviennent des AAP de ANR (voir ci-dessous). Cette enveloppe correspond aux dépenses de fonctionnement et investissement (non programmé sur le long terme). On voit donc clairement que la contribution dite soutien de base au sein des unités de recherche est réduite au point de rendre la contribution des APP de l’ANR nécessaire. Notons que le financement des infrastructures mutualisées (partie des actions communes) est important, mais leur accès est soumis à projets expertisés et donc non garanti.
b) INSERM
Pour l’INSERM, le schéma est assez similaire. Les recettes se divisent respectivement en SCSP et en RP à hauteur de 68 % (2018 et 2020) et 32 % en 2018, et 69 %/31 % en 2019 pour un budget total passant de 910 millions d’euros (2018) à 927 millions d’euros en 2020. [53 millions d’euros provenant de l’ANR en 2018, 21 % des RP en 2020]
L’ensemble de la masse salariale représente (2019 et 2020) 59 % des dépenses, dont 49 % sur la SCSP et 10 % sur RP. Le fonctionnement des unités est financé à hauteur de 100 millions d’euros (11 %) sur SCSP et 156 millions d’euros (16 %) sur RP.
ANR et financement par appels à projets
On peut tout à fait admettre certains critères du processus de recherche sur projets à durée limitée et effectués par des équipes formées de façon ad-hoc sortant du cadre structurel des unités de recherche. Ces arguments sont mis en avant par les défenseurs du financement de la recherche via les appels à projets (AAP) de l’ANR, mise en place en 2005 et sous sa forme administrative actuelle en 2006. Cependant faire des critères ci-dessus mentionnés une condition de financement (c’est-à-dire remplacer une grande partie du soutien de base par les AAP de l’ANR) est une dérive dangereuse qui se fait détriment de la recherche pérenne sur le long terme. Encourager des projets transverses inter-équipes ne doit pas se faire au détriment de la recherche pérenne et continue dans le temps.
L’efficacité du système de financement par AAP s’avère très discutable, dès lors d’une part que le taux de projets acceptés et donc financés tombe sous un seuil raisonnable, et d’autre part que le financement récurent est insuffisant. Or, c’est précisément le cas [7]. En effet on prévoit un taux d’environ 15 % en 2020, identique à ceux de 2018 (16 %) et de 2019 (16 %), après des taux plus proches de 10 % en 2014. Plus précisément, pour la partie dite générique (APPG, anciennement projets « blancs »), représentant 85 % de l’ensemble, 15 % ont été retenus en 2018 et 13 % en 2017. Sur l’ensemble des AAP, 16 % ont été retenus en 2018 [7].
Le schéma de ce type de financement relève du parcours du combattant : 1) élaboration du projet et constitution de l’équipe devant le mener (le « consortium ») ; 2) examen du projet par des experts (c’est-à-dire des chercheurs du domaine convenablement choisis); 3) après réception des rapports, le comité de l’ANR rend son verdict. Il faut noter que toutes ces étapes (constitution de dossier et expertise) sont effectuées par les chercheurs eux-mêmes, un travail très chronophage. Si l’on ramène le coût du processus en terme de coût salarial, et avec le fait que selon les années de 85 % à 90 % de ce travail est effectué en pure perte, on peut craindre que le montant du financement des projets ANR ne soit pas in fine réellement bien supérieur à son coût salarial total. Ceci ne concerne que l’aspect purement financier.
Il faut bien évidemment entrer plus en profondeur dans le processus et tout d’abord noter que ce système renforce la précarisation de la recherche publique : en effet tout projet ANR comprend le financement d’une thèse et d’un ou deux contrats post-doctoraux de 18 mois non renouvelables (par principe du projet d’une durée totale de 36 mois en moyenne). Ces derniers doivent être considérés comme des emplois de chercheurs contractuels non renouvelés (et de fait ne pouvant pas donner suite à un contrat de CDI).
Du point de vue scientifique, un autre problème se pose : un critère de recevabilité de ces projets est la probabilité de finaliser le projet dans la durée prévue (en général 3 ans). C’est donc la pérennité des sujets de recherche fondamentale qui est remise en question, ou l’appauvrissement de toute recherche pérenne.
Pour conclure, on doit tout d’abord questionner un système qui rejette 85 % des propositions de ses propres acteurs. On se reportera à l’avis donné sur le sujet par Albert Fert, prix Nobel de physique (2007), cela en 2007 soit au tout début de la mise en œuvre du processus [8]. En termes de financement des AAP, le budget global d’intervention est de 518 millions d’euros dont 443 millions d’euros (2018) et 464 millions d’euros (2019) pour les AAPG. Notons que, loin d’être une composante acquise, sur laquelle les équipes peuvent compter, ce budget d’intervention dédié aux AAP a baissé de manière importante entre 2009 (et les années 2013-2014 passant de 650 millions d’euros à environ 400 millions d’euros), le budget total de l’ANR passant respectivement de 850 millions d’euros à 560 millions d’euros. La hausse du budget global de l’ANR depuis 2016 a ainsi ramené celui-ci à 672 millions d’euros en 2018 (dont 518 millions d’euros dédiés aux AAP) et selon une promesse gouvernementale devait être rétabli aux 850 millions d’euros de 2009 en 2020. Il est important de noter que la baisse drastique de ce budget s’est traduite par une baisse du nombre de projets financés et une baisse de l’enveloppe globale de ceux-ci.
On se reportera également au rapport du Sénat de juillet 2017 [10], selon lequel les missions de l’ANR ne peuvent être viables en dessous d’un budget global d’1 milliard d’euros par an. Une bonne illustration des critiques à l’encontre du taux anormalement faible de projets retenus et de l’opacité sous-jacente du processus de sélection est la démission collective du comité de Mathématiques et Informatique théorique (CES 40) en juin 2016 [11].
Points de conclusion
Les points remarquables des mécanismes de financement de la R&D sont que :
1) la subvention de la DIRDE par les fonds publics (CIR et subventions) est comparable (9,2 milliards d’euros ) à celle de la DIRDA (SCSP de 61 % de 20 milliards d’euros soit 12,2 milliards d’euros) ;
2) le mode de calcul du CIR revient à transformer ce dernier en remboursement de DIRDE effectuées partant initialement d’un instrument fiscal incitatif à la croissance de R&D industrielle ;
3) l’efficacité du système d’appels (ANR) à projets est à mettre en cause et constitue une source de précarisation. En ce qui concerne le CIR, si l’on revient à un mode de calcul incitatif, c’est environ 5 milliards d’euros de marge de manœuvre supplémentaire qu’il est possible de dégager, sans surcoût pour les finances publiques.
Notes
[1] Objectif fixé dans une vision libérale consistant à dynamiser la croissance par un développement qualitatif de l’innovation.
[2] Chiffres MESRI.
[3] LPPR, Groupe de Travail n° 1, « Financement de la Recherche », A. Petit, S. Retailleau et C. Villani, Septembre 2019.
[4] Chiffres ministère 2017.
[5] Conseil Scientifique du CNRS (2014) ; Commission du Sénat (rapport non publié, 2014) ; Lettre des directeurs de labo « Urgence pour l’emploi scientifique », 13 octobre 2014.
[6] Notes d’information (2017) du SIES, sous-direction des Systèmes d’Information et des Études Statistiques, service statistique ministériel de l’enseignement supérieur et de la recherche.
[7] Rapport d’activité ANR 2018 (dernier paru); 7b : Idem, 2014.
[8] Rapport activité du CNRS, comptes 2018 (CA du 15/03/2019).
[9] A. Fert, Le Monde, 24/10/2007.
[10] Rapport d´information du Sénat (n. 684), juillet 2017, Michel BERSON (Commission des finances sur l’Agence nationale de la recherche (ANR) et le financement de la recherche sur projets.)
[11] Sauvons la Recherche, communiqué, juin 2016, A. Durand.
Encart
Pour plus de précision, on s’intéressera également à une autre définition de la dépense de R & D : la dépense nationale de RD (DNRD) qui diffère de la DIRD en cela que le DNRD correspond à l’ensemble des dépenses de RD nationales, réalisées sur le sol français ou non ; la DIRD correspond à l’ensemble des dépenses réalisées sur le sol français toutes origines confondues. La différence permet de chiffrer le flux coopératif. Les chiffres se suivent d’assez près (DNRD/PIB de 2,24 % en 2009 et 2,36 % en 2017, partant de 2,13 % en 2000). Le budget total de DNRD est de 54Md€ en 2017.
La différence essentielle entre DIRD et DNRD comprend les programmes européens, le CERN pour la recherche nucléaire et l’agence spatiale européenne d’une part et le programme cadre de recherche et développement européen (PCRD) d’autre part. C’est sur ce dernier que les échanges de financement sont effectifs puisqu’il s’agit de fonds européens abondés par les pays de l’UE qui financent des projets collaboratifs déposés par des chercheurs européens.
